Innvandringen og den generøse velferdsstat

Åpningen for arbeidsinnvandring fra Øst-Europa kan varsle en ny epoke i norsk arbeidsliv. Blir innvandrerne et påkrevet tilskudd til det aldrende norske arbeidsmarkedet, eller blir de en belastning for pressede velferdsordninger? Truer innvandring solidaritetsbasen for generøse velferdsordninger?

Aftenpostens kronikk 7.4.2004 Av GRETE BROCHMANN

INNVANDRINGSPOLITIKKEN etter 1975 har hatt som underliggende antagelse at nykommere potensielt vil ligge staten til byrde - at de vil være avhengig av netto tilskudd fra sosialbudsjettene, at innvandrere er konsumenter av velferd. Den faktiske innvandringen som har kommet, har underbygget denne antagelsen: Da myndighetene avskar mulighetene til arbeidsinnvandring, kom innvandringen inn en annen port - den humanitære. Asylsøkere, flyktninger og familieinnvandrere har dominert innvandringen til Norge etter 1975, og det har utvilsomt vært kostnader knyttet til denne innvandringen - i det minste på kort sikt.

Ved siste århundreskifte ble antagelsen snudd på hodet: Knapphet på arbeidskraft på grunn av demografiske og strukturelle sider ved arbeidsmarkedet har rettet fokus mot innvandrere som potensielle produsenter av velferd: Det blir nå for tiden gjerne lagt vekt på avhengigheten av arbeidskraft-tilførsler utenfra for å kunne opprettholde velferdsnivået i samfunnet.

EU-UTVIDELSEN og åpningen av arbeidsmarkedet for de nye medlemslandene rommer begge disse perspektivene. Alle kjemper om "produsentene" av velferd - innvandrere som gjennom arbeid skal bidra til å opprettholde det økonomiske grunnlaget for velferden i samfunnet - samtidig som man forsøker å beskytte seg mot potensielle "konsumenter" utenfra.

Store deler av det eksisterende EU gikk inn i utvidelsesprosessen med ønske om å åpne arbeidsmarkedet fra dag én. Men da det etterhvert kom på bordet hvilke muligheter som eksisterer for "utilsiktet bruk av velferdsstatens goder", skjedde en dominoeffekt mellom landene: Ingen ville fremstå som mer generøse enn andre. Nå før åpningen er det ikke lenger et eneste land i EU som uavkortet gir samme rettigheter til de nye medlemmene som de gamle. Norge ble gjennom EØS-avtalen en del av det samme dominospillet.

Begrensninger av rettigheter, som alle land nå håndhever, er like fullt som å trå vannet frem til den etablerte overgangsperioden er sluttført. Når den tid kommer, skal likebehandling være et faktum, og et enestående eksperiment være gjennomført: Ingen andre eksisterende frihandelsområder har innført fri arbeidsmobilitet mellom økonomisk lite utviklede land og rike industriland. EU bygger her bro over en vesentlig velferdskløft.

I mellomtiden kan det vise seg at EU-utvidelsen gir støtet til velferdsstatsreformer av ulik art for å demme opp for det som i stigende grad kalles "velferdsturisme" - illegitime (om ikke ulovlige) uttak av velferdsgoder, bygd opp i en tid før internasjonal mobilitet fantes i noe særlig omfang.

KONSEKVENSENEfor arbeidsmarkedet, lønnsdannelsen og velferdsstaten er omstridte og høyst usikre. Virkningene vil avhenge av vandringenes omfang og karakter, som igjen vil betinges av den økonomiske og demografiske utviklingen i sender- og mottagerlandene, samt hvilke tiltak og omreguleringer som iverksettes i Norge og andre nordeuropeiske land.

Bekymringen for konkurransevridning, underminering av sosiale standarder og "velferdsturisme" som følge av grensenedbyggingen har også utløst forslag om skjerping av den indre kontrollen med lønnsdannelsen, tilgangen til velferdsytelser og illegalt arbeid. Bare utsiktene til økte belastninger har gitt støtet til en hektisk virksomhet i mange medlemsland.

De generøse nordiske velferdsstatene - i stor grad basert på universelle og skattefinansierte ordninger - fremstår som særlig sårbare i en stadig mer internasjonalisert verden. Presset for å legge om til mer forsikringsbaserte ordninger gjør seg gjeldende. Danmark er i gang med denne prosessen og vil bl.a. fjerne eksportmuligheten av flere velferdsgoder. De strenge likebehandlingsprinsippene innen EU/EØS gjør at reformer må gjøres generelle, dvs. de må gjelde alle - borgere så vel som nykommere. Følgelig kan EU-utvidelsen gi støtet til endringer som omfatter hele befolkningen. Spørsmålet er om EU-utvidelsen vil virke som en katalysator på reformer som kanskje hadde presset seg frem på lengre sikt uansett.

I TILLEGG til spenningen mellom tilfang og belastning gjennom nye befolkningsinnslag har mange europeiske velferdsstater begynt å stille spørsmål ved offentlige virkemidler når det gjelder integrering av etablerte innvandrere - dvs. om rettigheter og tiltak faktisk bidrar til å lette tilpasningsprosessen for nykommere.

Etter drøyt 30 års prøving og feiling har de nordiske land (og andre) oppsummert integrasjonsprosjektet som langt fra vellykket. Situasjonen har følgelig etterhvert bragt de store spørsmål på dagsordenen: hvorvidt den nordiske velferdsstaten forutsetter en kulturell og verdimessig homogenitet; om velferdspolitikken - basert på solidaritet, høye skatter og sterk kollektiv omfordeling mellom grupper, individer og generasjoner - har mistet legitimitet. "Bak velferdsstatens formelt sett kulturelle nøytralitet gjemmer det seg en uformell overenskomst om kulturell samhørighet," hevder forfatteren Göran Rosenberg.

Innvandring spiller her inn i velferdsstatens dilemmaer, konflikter og utfordringer på helt sentrale områder: Minoriteter kan på den ene siden mene at velferdsordningene er formet av majoriteten og derfor ikke tar nok hensyn til deres spesielle behov. På den andre siden kan majoriteten trekke seg tilbake fra å støtte velferdsstaten fordi man langsomt mister følelsen av samfunn, og derfor også mister motivasjonen til å betale for en ordning som i stigende grad går til minoriteter, som man ikke ser som en del av ens eget samfunn.

Det er på flere måter en catch i velferdsstatens forhold til flerkulturell innvandring. Sosial eksklusjon av nykommere, i form av klassedannelse etter etniske skillelinjer, utfordrer velferdsstatens grunnleggende likestillingsprosjekt. Samtidig vil politisk styring for å motvirke denne typen klassedannelse kunne bli dyrt, og utfordre rettferdighetsfølelsen blant velferdsstatens støttegrupper i den nasjonale befolkningen.

Hvis omfanget av overføringene til nykommere blir stort, kan velferdsstatens legitimitet bli truet, samtidig som et slikt velferdsregime kan bidra til å stigmatisere innvandrere som hjelpetrengende. Skreddersøm av tiltak kan bidra til å underminere den universalistisk orienterte velfredsstaten. Dvs. de mekanismene som skulle bidra til å skape samhold mellom grupper i samfunnet, kan i stedet bli en kilde til dypere konflikt. Det flere velferdsstatsforsvarere frykter kan skje gjennom slike prosesser, er en svekkelse av statens omfordelende rolle som sådan.


DEN STYRENDE STATEN er blitt både problemet og løsningen i forhold til det flerkulturelle samfunn: Velferdsstatstradisjonen har satt relativt snevre rammer for hvordan innvandring har kunnet håndteres i Norge og i Norden. Samtidig har ikke velferdsstaten med sine tradisjonelle virkemidler klart oppgaven med å føre likestillingspolitikken videre til nykommere utenfra.


I fortsettelsen trengs forskning og nytenkning langs flere dimensjoner: Hvordan skape vilje og lojalitet til å finansiere en inkluderende velferdsstat hvis de som koster mest, er de som tilhører minst? I hvilken grad evner faktisk velferdsstaten å motvirke marginalisering og sosial utstøting av innvandrere? Og i hvilken grad kan manglende integrasjon tilbakeføres til egenskaper ved velferdsstaten?